Po latach legislacyjnych prac Unia Europejska zbliża się do momentu, w którym nadzór nad przeciwdziałaniem praniu pieniędzy zostanie po raz pierwszy w historii scentralizowany na szczeblu wspólnotowym. Anti-Money Laundering Authority (AMLA) – nowy europejski urząd z siedzibą we Frankfurcie nad Menem – od 1 stycznia 2028 r. obejmie bezpośrednim nadzorem 40 największych i najbardziej ryzykownych instytucji finansowych w UE. Skala operacji jest bezprecedensowa, a wraz z nią pojawia się fundamentalne pytanie: kto za to wszystko zapłaci?
Odpowiedź, choć z pozoru prosta, kryje w sobie szereg zawiłości regulacyjnych, ekonomicznych i politycznych. Zgodnie z modelem finansowania zatwierdzonym w rozporządzeniu ustanawiającym AMLA, około 70% rocznego budżetu Urzędu pokryją opłaty pobierane od instytucji finansowych objętych jego nadzorem. Pozostałe 30% pochodzić będzie z budżetu UE. W praktyce oznacza to, że – przy szacowanym budżecie pełnoletnim AMLA na poziomie ok. 92 mln euro – sektor finansowy będzie corocznie zasilał Urząd kwotą rzędu 65 mln euro.
Skąd weźmie się 92 mln euro rocznie? Model finansowania AMLA w skrócie
Budżet AMLA został zaprojektowany w sposób, który ma zapewnić Urzędowi pełną niezależność operacyjną od poszczególnych państw członkowskich oraz odpowiedni poziom zasobów do efektywnego nadzoru transgranicznego. Dane Komisji Europejskiej dotyczące pełnego roku operacyjnego – jakim ma być 2028 r. – wskazują na następujące proporcje finansowania:
- Składka z budżetu Unii Europejskiej: ok. 27 mln euro rocznie (ok. 30% całkowitego budżetu),
- Opłaty pobierane od selected i non-selected obliged entities sektora finansowego: ok. 65 mln euro rocznie (ok. 70% całkowitego budżetu),
- Łączny budżet roczny: ok. 92 mln euro.
Warto podkreślić, że model „70/30” nie został przyjęty przypadkowo. Stanowi on bezpośrednie odzwierciedlenie zasady „zanieczyszczający płaci”, przeniesionej do obszaru regulacji finansowych: ponieważ to działalność instytucji finansowych generuje ryzyko prania pieniędzy, to one – a nie szeroki podatnik europejski – powinny ponosić główny ciężar finansowy nadzoru. Podobny mechanizm działa już w praktyce Europejskiego Banku Centralnego w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (SSM), w którym banki strefy euro finansują nadzór ostrożnościowy poprzez tzw. supervisory fees.
Artykuł 77 rozporządzenia AMLA – fundament systemu opłat
Prawne ramy systemu opłat zostały zakotwiczone w art. 77 rozporządzenia (UE) 2024/1620 ustanawiającego AMLA. Przepis ten nakłada na Urząd obowiązek pobierania składek od instytucji finansowych objętych nadzorem, jednocześnie pozostawiając Komisji Europejskiej zadanie wydania aktu delegowanego, który doprecyzuje metodologię obliczania opłat. To w tym akcie wykonawczym zostaną zdefiniowane kluczowe parametry: podzbiór podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat, sposób ich kalkulacji, harmonogram płatności oraz procedura egzekwowania należności.
Zgodnie z art. 77(1) rozporządzenia, wysokość opłaty pobieranej od każdej instytucji finansowej powinna odpowiadać kosztom, jakie AMLA ponosi w związku z nadzorem nad tą instytucją – zarówno w wymiarze bezpośrednim (direct supervision), jak i pośrednim (indirect supervision). To istotne rozróżnienie, ponieważ oznacza, że opłaty będą obciążać szersze grono podmiotów niż tylko 40 wybranych do nadzoru bezpośredniego.
Kto faktycznie zapłaci? Selected vs non-selected obliged entities
Z perspektywy instytucji finansowej kluczowe pytanie brzmi: czy podlegam opłatom AMLA? Odpowiedź zależy od tego, do której kategorii zostanie zakwalifikowana dana instytucja w ramach unijnej architektury nadzorczej.
Selected obliged entities – 40 instytucji pod bezpośrednim nadzorem
Pierwsza grupa to 40 instytucji finansowych wybranych przez AMLA do bezpośredniego nadzoru. Wybór nastąpi w 2027 r. na podstawie metodologii oceny ryzyka, która jest obecnie kalibrowana – stosowne ćwiczenie zbierania danych (data collection exercise) ruszyło w marcu 2026 r. Kryteriami selekcji są przede wszystkim: profil ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, transgraniczny zasięg działalności, skala operacji oraz typ obsługiwanej klienteli (np. nieprzejrzyste struktury, klienci PEP, jurysdykcje wysokiego ryzyka).
Selected entities będą uiszczać najwyższe składki, ponieważ to ich nadzór generuje główne koszty Urzędu: powołanie zintegrowanych zespołów nadzorczych (Joint Supervisory Teams), prowadzenie inspekcji on-site, analiza skomplikowanych łańcuchów transakcyjnych i koordynacja z FIU państw członkowskich.
Non-selected obliged entities – nadzór pośredni także kosztuje
Druga grupa to instytucje finansowe, które nie zostały wybrane do nadzoru bezpośredniego, ale nadal podlegają pośredniemu nadzorowi AMLA – m.in. poprzez koordynację działań krajowych nadzorców, wydawanie wytycznych, prowadzenie ocen porównawczych (peer reviews) oraz tworzenie regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych. Zgodnie z art. 77, część tych kosztów również może być przeniesiona na non-selected entities, choć w skali znacznie niższej niż w przypadku 40 wybranych.
Akt delegowany ma określić dokładny katalog non-selected obliged entities zobowiązanych do wnoszenia składek – co budzi spore napięcie wśród sektora, ponieważ od jego treści zależy realny ciężar finansowy nałożony na dziesiątki, jeśli nie setki podmiotów.
Akt delegowany Komisji Europejskiej – brakujący element układanki
Akt delegowany pozostaje najbardziej oczekiwanym dokumentem w obszarze finansowania AMLA. Jego treść przesądzi o trzech sprawach o pierwszorzędnym znaczeniu praktycznym:
- Po pierwsze – kto wchodzi do podzbioru instytucji zobowiązanych do opłaty (czy obejmie np. dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, instytucje płatnicze, IBAN-y zagraniczne działające transgranicznie).
- Po drugie – jaka będzie metodologia kalkulacji opłaty (czy bazą będzie aktywa, przychody, liczba klientów, profil ryzyka, czy kombinacja tych kryteriów).
- Po trzecie – jaka jest procedura poboru opłat (terminy, sankcje za opóźnienie, mechanizmy odwoławcze).
Z dotychczasowych komunikatów Komisji Europejskiej oraz dokumentów AMLA wynika, że metodologia powinna łączyć obiektywne wskaźniki ilościowe (jak suma bilansowa) ze zharmonizowanymi miarami ryzyka. W praktyce oznacza to, że instytucja o większym rozmiarze i wyższym profilu ryzyka AML/CFT zapłaci więcej niż mniejsza i mniej ryzykowna – co jest zgodne z duchem podejścia opartego na ryzyku (risk-based approach) zapisanego w pakiecie AML.
Co metodologia może uwzględniać? Hipotetyczne czynniki kalkulacji
Choć ostateczna treść aktu delegowanego nie jest jeszcze publicznie znana, na podstawie analogii do mechanizmu opłat EBC w ramach SSM oraz dotychczasowych prac przygotowawczych AMLA można wskazać prawdopodobne komponenty wzoru kalkulacyjnego:
- Suma aktywów instytucji (lub aktywa pod zarządzaniem dla podmiotów rynku kapitałowego),
- Przychody operacyjne (z rozróżnieniem segmentów najbardziej narażonych na ryzyko AML, np. wealth management, correspondent banking),
- Inherent risk score nadawany w trakcie risk assessment AMLA,
- Transgraniczna ekspozycja działalności (liczba jurysdykcji, w których działa instytucja),
- Liczba i typ obsługiwanych klientów wysokiego ryzyka (PEP, klienci z jurysdykcji wysokiego ryzyka, struktury z beneficjentami rzeczywistymi w jurysdykcjach offshore).
Trzeba także pamiętać o minimalnym progu (minimum fee), który prawdopodobnie zostanie wyznaczony, aby zapewnić, że żadna instytucja podlegająca opłatom nie zostanie de facto zwolniona z partycypacji w kosztach Urzędu. Z drugiej strony Komisja może wprowadzić ulgi lub stawki preferencyjne dla mniejszych podmiotów, aby zapobiec wykluczeniu ich z rynku przez nieproporcjonalne obciążenia regulacyjne.
Konsekwencje dla polskich banków i instytucji finansowych
Polski sektor finansowy ma uzasadnione powody, by uważnie śledzić proces tworzenia aktu delegowanego. Bardzo prawdopodobne jest, że co najmniej jedna polska instytucja finansowa znajdzie się wśród 40 selected obliged entities objętych bezpośrednim nadzorem AMLA – uwzględniając wielkość polskiego rynku bankowego, transgraniczną aktywność niektórych grup oraz ekspozycję na rynki o podwyższonym ryzyku (np. Ukraina, Białoruś, kraje azjatyckie).
Konsekwencje będą wielowymiarowe. Pierwsza warstwa to bezpośredni koszt finansowy w postaci opłaty, która w przypadku największych banków może sięgnąć setek tysięcy lub nawet milionów euro rocznie. Druga warstwa to koszty operacyjne – konieczność dostosowania funkcji compliance do bezpośredniej interakcji z AMLA, obsługa Joint Supervisory Teams, raportowanie w formacie unijnym, obsługa inspekcji on-site. Trzecia warstwa – być może najistotniejsza – to koszt strategiczny: instytucja objęta bezpośrednim nadzorem AMLA staje się szczególnie widoczna na unijnej mapie ryzyka, co przekłada się na percepcję rynku, kosztu finansowania i ratingu.
Dla non-selected obliged entities zmiana będzie mniej dolegliwa, ale również realna. Polskie banki spółdzielcze, firmy inwestycyjne, krajowe instytucje płatnicze i dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów mogą zostać objęci niewielką, ale stałą składką proporcjonalną do skali ich działalności.
Harmonogram: od marca 2026 do bezpośredniego nadzoru w 2028
Aby zrozumieć logikę systemu opłat, należy spojrzeć na nią przez pryzmat trzyetapowego harmonogramu, który Urząd nakreślił w swoim Single Programming Document na lata 2026–2028:
- Marzec 2026 – uruchomienie data collection exercise, czyli zbierania danych potrzebnych do testowania metodologii oceny ryzyka i selekcji.
- II połowa 2026 – finalizacja kalibracji modeli ryzyka oraz uzgodnienia z Komisją w sprawie aktu delegowanego o opłatach.
- 2027 – pierwsza runda selekcji 40 instytucji do bezpośredniego nadzoru. Równolegle prowadzone są intensywne prace nad regulacyjnymi standardami technicznymi (RTS) i wykonawczymi standardami technicznymi (ITS).
- 1 stycznia 2028 – rozpoczęcie bezpośredniego nadzoru AMLA. Od tego momentu uruchomiony zostaje pełny system opłat.
Trzeba też pamiętać o fundamentalnym wydarzeniu, jakie miało miejsce 31 grudnia 2025 r. – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) przekazał wówczas wszystkie swoje kompetencje w zakresie AML/CFT do AMLA. Od 1 stycznia 2026 r. AMLA jest centralnym europejskim organem regulacyjnym w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy – co rozwiewa ostatnie wątpliwości co do tego, kto będzie głównym partnerem dla zharmonizowanego unijnego rulebooku.
Co to oznacza dla compliance officers? Praktyczne rekomendacje
Z perspektywy zarządów i działów compliance polskich instytucji finansowych już dziś warto podjąć kilka kluczowych działań przygotowawczych. Pierwszą rekomendacją jest przeprowadzenie wewnętrznej oceny prawdopodobieństwa znalezienia się w gronie selected obliged entities – z wykorzystaniem kryteriów ujawnionych przez AMLA i przewidywanego ważenia ryzyka.
Drugą rekomendacją jest budżetowanie kosztów regulacyjnych w perspektywie 2027–2028. Banki, które już dziś włączą koszt opłaty AMLA do swojego trzyletniego planu finansowego, unikną nieprzyjemnych niespodzianek w sprawozdaniach finansowych za 2028 r. Trzecią rekomendacją jest dostosowanie infrastruktury technologicznej do potrzeb raportowania w formacie wymaganym przez AMLA, w tym zharmonizowanego raportowania o ryzyku AML, transakcjach podejrzanych oraz beneficjentach rzeczywistych.
Czwarta i być może najważniejsza rekomendacja: aktywne uczestnictwo w konsultacjach publicznych nad aktem delegowanym oraz nad RTS/ITS przygotowywanymi przez AMLA. Im wcześniej sektor zaangażuje się w dialog regulacyjny, tym większa szansa, że metodologia opłat uwzględni specyfikę krajowych rynków finansowych, w tym dwupoziomowej struktury sektora bankowego w Polsce, znaczenia spółdzielczości czy roli usług płatniczych.
Podsumowanie: nowa era nadzoru, nowy model finansowania
Wprowadzenie AMLA to nie tylko zmiana instytucjonalna w europejskim systemie AML/CFT – to także zmiana paradygmatu finansowania nadzoru. Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej powstaje urząd, którego trzon budżetu sfinansuje bezpośrednio sam nadzorowany sektor, a nie europejski podatnik. To podejście jest spójne z zasadą „zanieczyszczający płaci” i odzwierciedla dojrzałość regulacyjną UE w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy.
Dla instytucji finansowych – zarówno selected, jak i non-selected obliged entities – nadchodzące miesiące będą decydujące. Treść aktu delegowanego, finalizacja metodologii oceny ryzyka, pierwsza runda selekcji w 2027 r. i start bezpośredniego nadzoru w 2028 r. to wydarzenia, które ukształtują nową rzeczywistość regulacyjną na kolejną dekadę. Polski sektor finansowy ma pełne prawo – i obowiązek – uczestniczyć w tym procesie aktywnie, broniąc swoich interesów i jednocześnie wspierając budowę skutecznego europejskiego systemu walki z praniem pieniędzy.
Kwota 65 mln euro rocznie z opłat sektora finansowego to nie tylko liczba w unijnym budżecie – to wyraźny sygnał, że era fragmentarycznego, krajowego nadzoru AML w Europie definitywnie się kończy. Dla compliance officers, członków zarządów i akcjonariuszy instytucji finansowych oznacza to jedno: czas przygotowań jest właśnie teraz, a okno na strategiczne pozycjonowanie się względem AMLA szybko się zamyka.
Dyskusja